18 Окт 2004

Анализ федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (Приволжский федеральный округ), регулирующих вопросы отзыва депутатов, выборных должностных лиц

I. Федеральные законы, содержащие нормы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц

К числу федеральных законов, содержащих нормы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц, относятся:
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 17, 24, 36, 39, 40, 44, 45) - содержит норму, допускающую отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, и устанавливает общие требования к проведению голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, однако, в соответствии со ст. 84 указанного Федерального закона эти положения вступают в силу с 01.01.2006;
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 19) - содержит норму, допускающую отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основаниях и в порядке, установленных данным Федеральным законом, если такой отзыв предусмотрен конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и регулируется законом субъекта Российской Федерации, и устанавливает основания отзыва и условие назначения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - сбор подписей не менее 3 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации; отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 8, 18), согласно которому уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, при этом в уставе муниципального образования указываются порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данный федеральный закон с 8 октября 2003 года по 31 декабря 2005 года применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, и утрачивает силу с 1 января 2006 года (пункт 7 части 1 и часть 2 статьи 86 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

II. Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отзыв депутатов, выборных должностных лиц

Принятые в субъектах Российской Федерации, относящихся к Приволжскому федеральному округу, законы, содержащие нормы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц, условно можно разделить на законы, устанавливающие общие нормы, и законы, устанавливающие порядок отзыва депутатов, выборных должностных лиц (см. таблицу 1).

Таблица 1

┌───┬──────────────┬───────────┬───────────┬──────────┬───────────┐
│ N │ Субъект РФ   │Количество │  Содержат │Регулируют│Регулируют │
│п/п│(Приволжский  │действующих│общие нормы│ порядок  │  порядок  │
│   │ федеральный  │  законов  │ об отзыве │  отзыва  │  отзыва   │
│   │    округ)    │           │           │ депутатов│ выборных  │
│   │              │           │           │          │должностных│
│   │              │           │           │          │    лиц    │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 1 │Республика    │     7     │     4     │     3    │     -     │
│   │Башкортостан  │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 2 │Республика    │     4     │     3     │    (1)   │    (1)    │
│   │Марий Эл      │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 3 │Республика    │     -     │     -     │     -    │     -     │
│   │Мордовия      │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 4 │Республика    │     3     │     3     │     -    │     -     │
│   │Татарстан     │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 5 │Удмуртская    │     5     │     5     │     -    │     -     │
│   │республика    │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 6 │Чувашская     │     7     │     5     │     1    │     1     │
│   │Республика    │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 7 │Кировская     │     8     │     5     │     2    │     1     │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 8 │Нижегородская │     7     │     4     │     2    │     1     │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│ 9 │Оренбургская  │     7     │     5     │  1+ (1)  │    (1)    │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│10 │Пензенская    │     3     │     2     │    (1)   │    (1)    │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│11 │Пермская      │     9     │     6     │     2    │     1     │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│12 │Самарская     │     4     │     4     │     -    │     -     │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│13 │Саратовская   │     4     │     2     │     2    │     -     │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│14 │Ульяновская   │     6     │     4     │  1+ (1)  │    (1)    │
│   │область       │           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│15 │Коми-Пермяц.  │     7     │     4     │     1    │     2     │
│   │автоном. округ│           │           │          │           │
├───┼──────────────┼───────────┼───────────┼──────────┼───────────┤
│16 │Всего по      │    81     │     56    │  15+ (4) │   6+ (4)  │
│   │Приволжскому  │           │           │          │           │
│   │федер. округу │           │           │          │           │
└───┴──────────────┴───────────┴───────────┴──────────┴───────────┘

Примечание. Цифра в скобках означает, что соответствующий порядок установлен одним законом.

Необходимо отметить, что, как видно из таблицы, в ряде субъектов Российской Федерации отсутствуют законы, регулирующие отзыв депутатов, выборных должностных лиц.

III. Конституционно-правовой подход к нормативному регулированию отзыва депутатов и выборных должностных лиц в субъектах Российской Федерации

Конституционно-правовой подход к нормативному регулированию отзыва депутатов и выборных должностных лиц сформулирован в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал запросы о проверке конституционности положений федерального закона, конституций и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и депутатов представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.1996 N 21-П, от 07.06.2000 N 10-П, от 02.04.2002 N 7-П).
В мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.1996 N 21-П (п. 4) отмечено, что в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти субъект Российской Федерации вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации состоит в том, что институтом отзыва депутата права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, установленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями. Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации статуса этого лица как гражданина.
С учетом этого Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод о том, что установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации "в настоящее время" (т.е. в период отсутствия соответствующего регулирования федеральным законом) не противоречит Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вступил в силу со дня его официального опубликования - с 19 октября 1999 г. (опубликован в "Российской газете", N 206, 19.10.1999).
Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления согласно пункту "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. С учетом того, что по смыслу упомянутого выше вывода Конституционного Суда Российской Федерации с момента вступления в силу Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, в котором отсутствует норма, допускающая отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установление института отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти законом субъекта Российской Федерации вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, можно рассматривать как противоречащее пунктам 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П подчеркнуто, что институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в данном Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту. Пунктом 10 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П установлено, что в соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Республики Алтай, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие данным постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене.
Однако Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П не может быть истолковано расширительно и распространено на правоотношения, связанные с ответственностью депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Такой вывод подкрепляется тем, что Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал в открытом заседании (как самостоятельное) дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", а, следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не считает совпадающими по своему характеру и разделяет общественные отношения, связанные с отзывом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отношения по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и отношения по отзыву депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 02.04.2002 N 7-П (п. 2 мотивировочной части) указал, что в соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица (аналогично - отзыв депутата) может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц (и депутатов), связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу статьи 48 Федерального закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения. Конституционный Суд Российской Федерации в указанном постановлении также подчеркнул, что в соответствии с правом населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица (депутата представительного органа) местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц (депутатов представительных органов) местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании; причем такой закон должен исключать вмешательство государственных органов, в том числе избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица (депутата представительного органа) местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48).
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
В силу того, что местное самоуправление как публичная власть, наиболее тесно связана с населением, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица (и депутата), которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул важное значение, отводимое при отзыве судебной защите, предполагающей, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
Между тем оспоренные в Конституционном Суде Российской Федерации статьи Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 130 (части 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов.

IV. Общая оценка законов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, регулирующих отзыв депутатов, выборных должностных лиц

По результатам юридической экспертизы Закона Коми-Пермяцкого автономного округа от 08.04.2001 N 22 "О порядке отзыва главы Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа" выявлены следующие противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам:
1. Пункт 2 ст. 1 и ст. 2 противоречат п. 8 ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (далее - Федеральный закон), который предусматривает следующие основания отзыва:
нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом;
неоднократное без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей, установленное соответствующим судом.
2. Пункт 2 ст. 4 противоречит Конституции Российской Федерации, которая не допускает такого ограничения прав и свобод граждан, как лишение права участвовать в голосовании по отзыву лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом. Во исполнение конституционной нормы Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации также гарантирует осужденным при исполнении наказаний соблюдение прав и свобод граждан Российской Федерации с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации. В то же время федеральные законы в отношении лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу, не предусматривают лишение их права участвовать в голосовании по отзыву выборного должностного лица.
3. Пункт 3 ст. 6 в части неначисления дохода по счету инициативной группы по проведению голосования по отзыву главы Администрации округа, в части обязания открывать такие счета отделениями, филиалами Сбербанка России и невзимания платы за услуги банка по открытию счетов и проведению операций с ними не имеет оснований по федеральному закону, а регулирование деятельности банков законами субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку согласно пункту "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации кредитное регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации.
4. Пункт 6 ст. 14 в части установления максимального количества подписей, необходимого для назначения голосования по отзыву главы Администрации округа, в размере пяти процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории округа при проведении выборов главы Администрации округа, противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 07.06.2000 N 10-П), в соответствии с которой законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица.
5. Последнее предложение пункта 6 ст. 18 в части, обязывающей суд в 3-дневный срок рассмотреть жалобу на решение участковой комиссии, противоречит п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, поскольку в соответствии с ним вопросы судоустройства и гражданско-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации, а в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации отсутствует норма, соответствующая процедуре отзыва.
6. Положение п. 2 ст. 27 об освобождении от выполнения служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы по месту основной работы в отсутствие федерального закона об отзыве противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации (ст. 165, 170).
7. Пункт 4 ст. 36 в части установления условия, по которому количество голосов, необходимое для признания главы Администрации округа отозванным, должно быть не менее числа голосов, поданных за избрание главы, противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 07.06.2000 N 10-П), согласно которой законодатель обязан предусмотреть, чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании по отзыву.
8. Пункт 2 ст. 39 противоречит Федеральному закону, который в ст. 19 содержит положения о принятии решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации при выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, но не предусматривает принятие законодательным (представительным) органом решения о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица в связи с его отзывом.

В Законе Пермской области от 19.05.2004 N 1386-284 "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Пермской области" выявлены следующие противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам:
1. Пункт 4 ст. 46 как допускающий, что отзыв депутата местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано (например, на выборах за депутата проголосовало 53% избирателей, включенных в списки по избирательному округу, а за отзыв этого депутата проголосовало 52% граждан, включенных в списки участников голосования по отзыву), противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130. Этот вывод следует из п. 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02.04.2002 N 7-П, которым признаны не соответствующими указанным нормам Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения подпунктов "а" и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и взаимосвязанные положения статьи 37 и пункта 1 статьи 39 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
2. Абзац 6 п. 1 ст. 2, дающий определение термина "основания отзыва" как "определенных настоящим Законом условий, при наличии которых возможно возбуждение процедуры отзыва депутата", и взаимосвязанная с ним ст. 5 (пп. 1, 2) Закона, раскрывающая содержание основания отзыва депутата, противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, поскольку ограничивают право местного самоуправления на самостоятельное определение в уставах муниципальных образований оснований и порядка отзыва депутатов представительных органов. Кроме того, принятая формулировка основания отзыва депутата - систематическое невыполнение им депутатских обязанностей, т.е. пять и более раз, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий, групп, отказ от выполнения или невыполнение их поручений - не позволяет практически реализовать право граждан на отзыв ранее избранного ими депутата, что сводит на нет значение Закона как нормативного правового акта, регулирующего соответствующие правоотношения.

При проведении юридической экспертизы Закона Коми-Пермяцкого автономного округа от 08.04.2001 N 23 "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления Коми-Пермяцкого автономного округа" установлено, что рассмотренный Закон содержит следующие противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам:
1. Пункт 2 ст. 2 в части установления максимального количества подписей, необходимого для назначения голосования по отзыву выборного должностного лица, в размере пяти процентов от числа избирателей муниципального образования, зарегистрированных на момент проведения выборов этого должностного лица, противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 07.06.2000 N 10-П), в соответствии с которой законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица.
2. Пункт 3 ст. 4 противоречит Конституции Российской Федерации, которая не допускает такого ограничения прав и свобод граждан, как лишение права участвовать в голосовании по отзыву лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом. Во исполнение конституционной нормы Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации также гарантирует осужденным при исполнении наказаний соблюдение прав и свобод граждан Российской Федерации с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации. В то же время федеральные законы в отношении лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу, не предусматривают лишение их права участвовать в голосовании по отзыву выборного должностного лица.
Наиболее типичными нарушениями федеральных законов при принятии органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа законов, регулирующих отзыв депутатов, выборных должностных лиц, являются:
1. Наличие положений, устанавливающих максимальное количество подписей, необходимое для назначения голосования по отзыву выборного должностного лица, в размере пяти процентов от числа избирателей муниципального образования, зарегистрированных на момент проведения выборов этого должностного лица, что противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 07.06.2000 N 10-П), в соответствии с которой законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица.
2. Установление условий, по которым необходимое для признания депутата (выборного должностного лица) отозванным количество голосов должно быть не менее числа голосов, поданных за его избрание, что не соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 07.06.2000 N 10-П), согласно которой законодатель обязан предусмотреть, чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании по отзыву.
Вместе с тем в Пермской области отсутствует закон об отзыве губернатора, а в Коми-Пермяцком автономном округе приостановлено действие Закона округа "О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа".
В целом, проведенный анализ позволил выявить следующие проблемы, требующие нормативно-правового регулирования на федеральном уровне:
1. В условиях, когда Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал конституционно-правовой подход к нормативному регулированию самостоятельного института отзыва депутатов и выборных должностных лиц, отсутствие специального закона (аналогичного Федеральному закону от 12.06.2002 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), определяющего основные понятия, используемые при инициировании отзыва, подготовке и проведении голосования по отзыву, а также закрепляющего общие положения, гарантирующие соблюдение и реализацию политических прав граждан в форме отзыва депутата, выборного должностного лица по установленным законом основаниям, существенно затрудняет реализацию указанных прав, поскольку сохраняется необязательность законодательного регулирования соответствующих отношений законами субъектов Российской Федерации.
2. Положения главы 2 Конституции Российской Федерации (в том числе ст. 32, часть 3), устанавливающие права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, не предусматривают ограничение прав граждан, признанных судом недееспособными, а также граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, на участие в голосовании по отзыву депутата представительного органа, выборного должностного лица. Часть 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны о безопасности государства. В настоящее время в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации, иных федеральных законах отсутствуют нормы, ограничивающие право граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, на участие в голосовании по отзыву депутатов, выборных должностных лиц. Вместе с тем законодатели субъектов Российской Федерации включают в законы, регулирующие процедуру отзыва, нормы, лишающие граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, права участвовать в голосовании по отзыву депутатов, выборных должностных лиц.
3. Законы субъектов Российской Федерации содержат нормы, по которым лица, нарушающие права граждан Российской Федерации при проведении голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с федеральными законами. Однако, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (глава 5) отсутствуют статьи, предусматривающие привлечение к административной ответственности за нарушение прав граждан при голосовании по отзыву депутата. Представляется необходимым учитывать при этом, что понятие "голосование по отзыву", очевидно, обозначает установленный законом порядок действий с бюллетенями участковых комиссий по отзыву и граждан, включенных в списки участников голосования по отзыву.

Отдел юридической экспертизы и федерального регистра

Похожие документы:

  • Анализ проведения юридических экспертиз нормативных правовых актов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, регулирующих вопросы, связанные с осуществлением жилищно-коммунальной реформы
  • Решение Земского Собрания Оханского муниципального района от 14.12.2011 N 61/5 О внесении изменений в нормативные акты, регулирующие вопросы оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и денежного содержания муниципальных служащих Оханского муниципального района, утвержденные решением Земского Собрания Оханского муниципального района от 25.06.2008 N 35/281 "О нормативных актах, регулирующих вопросы оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и денежного содержания муниципальных служащих Оханского муниципального района"
  • Решение Земского Собрания Оханского муниципального района от 17.08.2011 N 31/5 О внесении изменений в нормативные акты, регулирующие вопросы оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и денежного содержания муниципальных служащих Оханского муниципального района, утвержденные решением Земского Собрания Оханского муниципального района от 25.06.2008 N 35/281 "О нормативных актах, регулирующих вопросы оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и денежного содержания муниципальных служащих Оханского муниципального района"
  • Постановление ЗС Пермской области от 22.07.2004 N 1536 О внесении поправок в проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
  • Постановление ЗС Пермской области от 22.07.2004 N 1535 О внесении поправок в проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
  • Постановление Законодательного Собрания Пермского края от 11.12.2008 N 1220 О поддержке проекта федерального закона N 115125-5 "О внесении изменений в статью 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части дополнения перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, имуществом, необходимым для использования организациями общероссийских общественных организаций инвалидов)"